A promulgação da Emenda Constitucional n° 132/2023 e da Lei Complementar n° 214/2025 inaugurou uma ampla reestruturação do sistema tributário brasileiro, com a criação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Esses tributos irão substituir gradualmente o conjunto anterior — PIS, COFINS, ICMS, ISS e IPI —, inaugurando um modelo de tributação baseado na não cumulatividade, neutralidade e transparência. Com isso, a reforma busca simplificar a tributação sobre o consumo, reduzir distorções regionais e tornar o sistema mais racional.
Para isso, o legislador previu uma transição escalonada, que se inicia em 2026 com alíquotas simbólicas de CBS e IBS e se estende até 2033, quando o novo modelo estará plenamente em vigor.
O objetivo deste estudo é analisar as regras de transição até a implementação completa da Reforma Tributária, com foco no tratamento dos saldos credores dos tributos sobre o consumo “pré” e durante a implementação da Reforma.
E, para além disso, a proposta é apresentar uma visão clara e técnica sobre os principais dispositivos legais e os cuidados práticos que devem orientar empresas, profissionais da área tributária e, principalmente, contribuintes durante esse período de adaptação ao novo sistema fiscal.
1. A LEI COMPLEMENTAR Nº 214/2025 E A REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA DUAL (CBS/IBS).
A Lei Complementar n° 214, de 16 de janeiro de 2025, constitui o instrumento normativo que operacionaliza a Emenda Constitucional n° 132/2023, regulamentando as disposições transitórias, a estrutura administrativa dos novos tributos e os mecanismos de compensação de créditos.
A norma prevê elementos para viabilizar a criação de procedimentos de apuração, escrituração, compensação e restituição da CBS e do IBS, bem como os critérios para a migração dos créditos tributários do regime anterior.
Dentre os dispositivos mais relevantes, destacam-se os arts. 378 a 383, que disciplinam o tratamento dos saldos credores de PIS e COFINS, assegurando seu aproveitamento no novo regime.
O texto legal reforça o respeito aos direitos adquiridos e à segurança jurídica, assegurando que os créditos regularmente constituídos até o encerramento do regime anterior (31/12/2026) sejam plenamente reconhecidos, em conformidade com a doutrina tributária consolidada, segundo a qual os créditos constituem direito patrimonial incorporado ao contribuinte, não podendo ser suprimidos por norma posterior.
Por fim, a LC n° 214/2025 visa harmonizar o modelo brasileiro ao padrão internacional de Imposto sobre Valor Agregado (IVA), adotado por mais de 170 países, assegurando neutralidade econômica, transparência e eficiência arrecadatória.
2. O PERÍODO DE TRANSIÇÃO: PRAZOS E ETAPAS DE IMPLEMENTAÇÃO.
Visando assegurar estabilidade econômica e progressiva, a substituição dos atuais tributos pelo modelo dual composto pela CBS e pelo IBS será implementada em diversas etapas, permitindo que contribuintes, administrações fazendárias e entes federados se adaptem de maneira coordenada.
O ponto de partida dessa transição ocorre em 2026, quando o IBS e a CBS passam a ser cobrados de forma simbólica, com alíquotas reduzidas, a fim de testar a operacionalidade dos sistemas de arrecadação e escrituração digital.
Nesse primeiro momento, o novo regime funcionará em paralelo com o modelo anterior, sem impacto fiscal relevante, mas com grande importância operacional. Trata-se de um período de experimentação, destinado a ajustar os mecanismos de apuração e a integração tecnológica entre as diferentes esferas de governo.
Em 1° de janeiro de 2027, inicia-se a etapa seguinte: a extinção formal das contribuições ao PIS e à COFINS e a plena vigência da CBS. A partir dessa data, deixam de ser gerados novos créditos desses tributos, embora os saldos acumulados até 31 de dezembro de 2026 permaneçam válidos e possam ser aproveitados de acordo com as regras de compensação a serem estabelecidas pelas normativas pertinentes, bem como conforme disposições legais que serão tratadas a frente.
O IBS será introduzido de maneira gradativa, com previsão de consolidação total até o exercício de 2033, quando o novo sistema estará plenamente operacional e os tributos anteriores completamente substituídos.
Durante o período de convivência entre os dois modelos tributários, o contribuinte deverá manter escrituração fiscal paralela, registrando separadamente as operações do regime anterior e as sujeitas à CBS e ao IBS, a fim de garantir o controle e a rastreabilidade das informações fiscais, possibilitando a conciliação dos dados e a correta transferência dos créditos acumulados.
Para o êxito da transição, torna-se indispensável a atualização dos sistemas e o treinamento das equipes responsáveis pela escrituração.
No âmbito empresarial, a transição exigirá planejamento e controle rigoroso da apuração de créditos, tendo em vista que a coexistência de regimes distintos impõe gestão fiscal integrada, revisão de procedimentos contábeis e atualização de sistemas para assegurar conformidade legal e o correto aproveitamento dos créditos acumulados.
Nesse contexto, a mudança não se limita à substituição de tributos, mas representa uma reestruturação do sistema de tributação sobre o consumo em que o sucesso da reforma dependerá tanto da adaptação do contribuinte quanto da eficiência administrativa e observância dos princípios norteadores da reforma.
3. PANORAMA GERAL SOBRE OS SALDOS CREDORES NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO.
A Lei Complementar n° 214/2025 disciplina a destinação dos créditos de PIS e COFINS existentes até a data de extinção e, diante da complexidade da questão, dedica um capítulo inteiro a isso (capítulo V).
Nesse sentido, em seus artigos 378 a 383, a LC n° 214/2025 prevê cenários específicos para assegurar uma transição coerente entre os regimes:
Assim como ocorre no plano federal com a CBS, a implementação do IBS impõe o desafio da migração dos créditos acumulados, principalmente de ICMS, para o novo sistema – já que esses créditos representam, em muitos casos, valores expressivos que as empresas carregam ao longo de anos de apuração no modelo atual.
Para além da norma, considerando que até a data da publicação deste artigo ainda não foram editadas as normativas para regulamentar e disciplinar os saldos credores do IBS, cuja elaboração depende de ato do Comitê Gestor do imposto, nos termos do art. 39, § 2º, da LC nº 214/2025 1 , não foi possível identificar elementos substanciais sobre essa matéria a fins de demonstração neste texto.
Dessa forma, a presente análise é limitada com relação a esse ponto, uma vez que informações mais completas somente estarão disponíveis após a aprovação e a publicação das normativas a serem expedidas pelo Comitê Gestor do IBS — órgão instituído pelo Projeto de Lei Complementar n° 108/2024 2 , aprovado recentemente, em 30/09/2025 — durante o período de transição do ICMS para o futuro Imposto sobre Bens e Serviços.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS.
As regras do período de transição e o tratamento dos saldos credores representam o núcleo prático da reforma tributária instituída pela EC n° 132/2023 e pela LC n° 214/2025 , ante a significativa alteração no Sistema Tributário Nacional. É nesse ponto que se define se a mudança estrutural do sistema tributário será apenas formal ou verdadeiramente equilibrada e funcional.
A legislação buscou, em primeiro momento, mitigar os impactos da substituição dos tributos sobre o consumo pela CBS e pelo IBS, preservando os créditos já formados e estabelecendo mecanismos específicos de compensação, ressarcimento e crédito presumido. Esses instrumentos, se aplicados com coerência e transparência, asseguram a neutralidade econômica e evitam que a transição resulte em ônus financeiro indevido ao contribuinte.
Ademais, embora haja expectativa de alterações significativas no tratamento dos saldos credores após a plena implementação da Reforma Tributária, o tema ainda se encontra em estágio inicial de regulamentação, evidenciado pela (i) brevidade do Capítulo da LC 214/2025 que trata sobre saldos credores de PIS e COFINS e (ii) ausência de disposições do recém criado Comitê Gestor do IBS acerca dos créditos acumulados de ICMS que poderão ser compensados quando da vigência do IBS.
Por outro lado, a coexistência temporária de dois regimes exigirá rigor procedimental, atualização devida dos sistemas contábeis e atenção redobrada à escrituração fiscal.
Assim, permanece a necessidade de preparo por parte dos contribuintes, que deverão adotar postura preventiva e acompanhar atentamente as futuras normas que definirão a sistemática definitiva de apuração e aproveitamento dos créditos.
O contribuinte que compreender e aplicar corretamente as regras de transição – sobretudo quanto ao aproveitamento e à comprovação dos saldos credores – poderá atravessar esse período sem perda patrimonial e com segurança jurídica reforçada.
1 LC 214/2025: Art. 39. O contribuinte do IBS e da CBS que apurar saldo a recuperar na forma do art. 45 ao final do período de apuração poderá solicitar seu ressarcimento integral ou parcial.
§ 2º A solicitação de ressarcimento de que trata este artigo será apreciada pelo Comitê Gestor do IBS, em relação ao IBS, e pela RFB, em relação à CBS.
